體系化構(gòu)建中小投資者損害賠償救濟(jì)制度——
黃煒主席助理在2017年國(guó)際證券投資者保護(hù)研討會(huì)上的發(fā)言
尊敬的各位來(lái)賓，女士們，先生們：
上午好！
今天，全球多個(gè)市場(chǎng)的投資者保護(hù)組織在北京最美好的季節(jié)相聚在一起，共同探討資本市場(chǎng)投資者權(quán)益救濟(jì)這一具有普遍意義的重要話題，十分有益。我謹(jǐn)代表中國(guó)證監(jiān)會(huì)，對(duì)會(huì)議的召開表示熱烈祝賀，向前來(lái)參會(huì)的各國(guó)家、地區(qū)的代表表示熱烈的歡迎。同時(shí)，也向前來(lái)參加會(huì)議的中國(guó)財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院法制辦、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)等相關(guān)單位、部門的領(lǐng)導(dǎo)和同事表示熱烈的歡迎，感謝你們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)資本市場(chǎng)投資者保護(hù)工作的關(guān)心和支持！
經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，中國(guó)A股市場(chǎng)的市值規(guī)模已經(jīng)位列全球第二，但與很多境外成熟市場(chǎng)以機(jī)構(gòu)投資者為主的結(jié)構(gòu)不同，參與中國(guó)市場(chǎng)的投資者中，自然人占比超過(guò)99%，而其中持股市值在50萬(wàn)以下的中小投資者，占比超過(guò)95%。與遵循“止損”、“止盈”原則，采用分散和對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)策略的機(jī)構(gòu)投資者相比，中小投資者在投資心理、交易習(xí)慣、判斷能力等方面存在明顯差異，中國(guó)市場(chǎng)投資者結(jié)構(gòu)這一特點(diǎn)，必然影響甚至決定著中國(guó)市場(chǎng)的特有風(fēng)格，由此引發(fā)的市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，特別是中小投資者保護(hù)的特殊問(wèn)題，成為中國(guó)監(jiān)管者必須面對(duì)和解決的現(xiàn)實(shí)課題。
中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展到今天，在投資者保護(hù)方面做了堅(jiān)持不懈的努力，一是形成了包括證券法、公司法、證券投資基金法、刑法及大量行政法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的法律體系；二是國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》，全面構(gòu)建了保護(hù)中小投資者合法權(quán)益的政策體系；三是專門制定了《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》，基于“了解你的客戶”的理念，建構(gòu)起“把適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品賣給適合的投資者”為原則的基礎(chǔ)性、中樞性、底線性投資者適當(dāng)性管理制度；四是在一般的行政執(zhí)法和司法審判體系之外，建立了專門的投資者保護(hù)組織體系，設(shè)立了投資者保護(hù)基金公司、中小投資者服務(wù)中心公司，以及證券期貨糾紛調(diào)解中心等一大批專門機(jī)構(gòu)；五是不斷探索投資者賠償制度機(jī)制，在不斷完善證券期貨民事賠償訴訟制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出了行政和解、訴調(diào)對(duì)接、先行賠付、公益機(jī)構(gòu)證券支持訴訟等新的投資者賠償救濟(jì)方式；六是堅(jiān)持依法全面從嚴(yán)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊證券違法違規(guī)行為，維護(hù)投資者合法權(quán)益。僅今年上半年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)啟動(dòng)初步調(diào)查和立案調(diào)查的案件就有302起；稽查部門調(diào)查終結(jié)立案案件118起，其中移送行政處罰審理程序103起，移送公安機(jī)關(guān)19起；共對(duì)61家機(jī)構(gòu)和310個(gè)個(gè)人采取行政處罰措施，對(duì)32人采取市場(chǎng)禁入措施。
通過(guò)行政執(zhí)法和刑事制裁的方式打擊、懲治違法違規(guī)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者權(quán)益的整體性保護(hù)，這是投資者保護(hù)一個(gè)方面的重要工作，另一方面，對(duì)于因違法違規(guī)行為受到損害的投資者，能否提供及時(shí)、便捷、充分的個(gè)體性保護(hù)，讓投資者獲得直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償，是衡量和檢驗(yàn)一個(gè)市場(chǎng)是否能夠充分保護(hù)投資者的重要試金石和標(biāo)尺桿。
中小投資者的損害賠償救濟(jì)制度是一個(gè)非常專業(yè)的領(lǐng)域，涵蓋的內(nèi)容很多，制度設(shè)計(jì)的難度很大。這是因?yàn)樽C券市場(chǎng)投資者的損害賠償不僅具有一般侵權(quán)民事賠償?shù)钠毡樾?，還具有證券市場(chǎng)侵權(quán)民事賠償?shù)奶厥庑?，由此產(chǎn)生了一系列專門問(wèn)題需要我們?nèi)ッ鎸?duì)與解決：
一是如何解決由于投資者人數(shù)眾多帶來(lái)的訴訟方式問(wèn)題。證券市場(chǎng)的違法行為往往造成眾多，甚至成千上萬(wàn)個(gè)投資者的損失，而每個(gè)參與交易的投資者損失情況又各不相同。中國(guó)民事訴訟中的共同訴訟和代表人訴訟制度，如何面對(duì)證券侵權(quán)訴訟的人數(shù)眾多的難題？境外市場(chǎng)的以“聲明退出”（opt-out）規(guī)則為基礎(chǔ)的集團(tuán)訴訟、以當(dāng)事人協(xié)議和法官職權(quán)為基礎(chǔ)的示范判決制度有何借鑒意義，值得我們思考和研究。
二是如何解決中小投資者尋求賠償?shù)膶I(yè)支持和幫助問(wèn)題。與普通交易中買賣雙方都確切知道自己交易對(duì)手的情況不同，證券市場(chǎng)采用多對(duì)多的集中交易機(jī)制，買賣雙方不需要知道自己的交易對(duì)手是誰(shuí)。在這種特殊機(jī)制下，受到損害的投資者如何證明違法侵權(quán)？如何認(rèn)定因果關(guān)系？如何計(jì)算違法所得？必然面臨專業(yè)能力不足的難題，實(shí)現(xiàn)投資者的權(quán)利救濟(jì)，需要在技術(shù)上、法律上做出特殊的安排，給中小投資者提供專門的幫助和支持。
三是如何解決證券違法多元主體的責(zé)任分配問(wèn)題。證券市場(chǎng)投資者所受到的損害，通常是由多個(gè)主體的多個(gè)行為共同作用的結(jié)果，發(fā)行人、保薦人、承銷商、審計(jì)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)可能都存在過(guò)錯(cuò)，在共同造成損失的情況下，他們之間的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分配，如何幫助投資者最為便利地獲得賠償？怎樣才能最大程度地保障投資者的合法權(quán)益？也是實(shí)踐中常見的問(wèn)題和制度設(shè)計(jì)上的難題。
四是如何高效及時(shí)處理侵權(quán)糾紛以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期問(wèn)題。由證券市場(chǎng)違法侵權(quán)受到損害的投資者能否及時(shí)實(shí)現(xiàn)民事賠償，不僅關(guān)系到市場(chǎng)的公信，也關(guān)系到市場(chǎng)預(yù)期的穩(wěn)定，如果損害賠償耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，不僅賠償效果不好，還會(huì)消磨投資者信心，影響市場(chǎng)形成明確預(yù)期，進(jìn)而影響到證券市場(chǎng)的正常交易秩序。
五是如何合理發(fā)揮行政監(jiān)管支持投資者賠償救濟(jì)的應(yīng)有作用的必要性問(wèn)題。由于證券欺詐類違法行為往往具有極強(qiáng)的專業(yè)性，在對(duì)損害賠償責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，除了要依靠司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解適用，往往還需要證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)慣例或者實(shí)踐操作的情況，提供專業(yè)的判斷和支持。因此，證券領(lǐng)域的損害賠償制度，在內(nèi)容上與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法規(guī)范存在很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，有時(shí)甚至使用同樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)證券侵權(quán)司法中的前置程序安排，一定程度反映了行政權(quán)力介入民事賠償?shù)目陀^需要。境外市場(chǎng)實(shí)行的監(jiān)管機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟、監(jiān)管機(jī)關(guān)在執(zhí)法中通過(guò)設(shè)立公平基金實(shí)現(xiàn)對(duì)投資者的賠償，都是這方面的有針對(duì)性的制度安排，需要引起我們的重視和關(guān)注。
綜合以上，證券期貨投資者的損害賠償制度具有不同于一般民事?lián)p害賠償?shù)奶厥鈫?wèn)題。要充分保障證券期貨市場(chǎng)投資者，尤其是中小投資者的求償權(quán)，就要在一般的民商事和民事訴訟法律規(guī)則基礎(chǔ)上，體系化的構(gòu)建出一整套符合證券期貨市場(chǎng)特殊性的制度規(guī)則，這是擺在中國(guó)市場(chǎng)的制度建設(shè)者和監(jiān)管者面前的重要任務(wù)，為此，需要下大力氣做好以下幾個(gè)方面的工作：
一是進(jìn)一步完善證券期貨市場(chǎng)基礎(chǔ)法律制度。實(shí)現(xiàn)中小投資者的損害賠償救濟(jì)，有賴于市場(chǎng)參與主體權(quán)利義務(wù)規(guī)范和責(zé)任配置、歸責(zé)原則等基礎(chǔ)法律制度的不斷完善。中國(guó)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)啟動(dòng)證券法、期貨法、私募基金管理?xiàng)l例、上市公司管理?xiàng)l例等多部證券期貨領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)的制定或修改工作，有關(guān)方面也在研究推動(dòng)公司法、刑法的修改工作。據(jù)我們了解，證券法修改中考慮對(duì)投資者保護(hù)制度作出專章規(guī)定，這是中國(guó)市場(chǎng)投資者保護(hù)制度的重大改革，我們期待相關(guān)立法工作，能夠早見成果。
二是進(jìn)一步完善證券侵權(quán)民事賠償訴訟制度。十幾年前，中國(guó)最高法院專門制定了虛假陳述民事賠償司法解釋，法院的審判實(shí)踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)民事賠償案件也有不少個(gè)案的探索。我們期待在證券期貨民事賠償制度完善方面能夠取得新的進(jìn)展。在這方面，中國(guó)證監(jiān)會(huì)非常愿意配合中國(guó)最高法院做好相關(guān)工作。
三是進(jìn)一步完善證券期貨糾紛多元化解機(jī)制。在普通民事訴訟路徑之外，調(diào)解方式具有程序簡(jiǎn)便、協(xié)商靈活、及時(shí)了結(jié)的明顯優(yōu)勢(shì)。在這方面，中國(guó)的最高法院和中國(guó)證監(jiān)會(huì)，通過(guò)專門的規(guī)則制度，建立了證券期貨糾紛多元化解機(jī)制。中國(guó)證監(jiān)會(huì)愿意在這方面付出更多努力，在調(diào)解的組織方式、調(diào)解專員的選任、調(diào)解的專門程序以及調(diào)解協(xié)議的效力認(rèn)同和保障方面，積極探索，爭(zhēng)取讓調(diào)解方式能夠成為解決賠償問(wèn)題時(shí)的重要選擇。
四是進(jìn)一步推進(jìn)公益機(jī)構(gòu)支持訴訟工作。2016年，經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由公益機(jī)構(gòu)中小投資者服務(wù)中心開展證券支持訴訟工作，接受中小投資者委托，免費(fèi)委派工作人員或者證券公益律師擔(dān)任訴訟代理人，支持權(quán)益受損的中小投資者依法訴訟維權(quán)。截至目前，中小投資者服務(wù)中心已提起5起支持訴訟案件，投資者、市場(chǎng)和社會(huì)各方面給予高度評(píng)價(jià)，這方面工作拓展空間很大，要下決心進(jìn)一步完善配套制度，健全工作機(jī)制，不斷拓展代理案件類型，為中小投資者尋求法律救濟(jì)提供實(shí)實(shí)在在的幫助和支持。
五是進(jìn)一步發(fā)揮行政和解制度的作用。2014年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)制定了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，這是在行政執(zhí)法工作中投資者實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要方式和途徑。根據(jù)行政和解制度，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以在監(jiān)管執(zhí)法的過(guò)程中，根據(jù)涉嫌違法違規(guī)行為人的申請(qǐng)，與其進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成和解協(xié)議。涉嫌違法違規(guī)行為人根據(jù)和解協(xié)議繳納的和解金，專門用于對(duì)受害投資者進(jìn)行補(bǔ)償，這項(xiàng)工作需要我們?cè)诠ぷ髦信?shí)踐、積累經(jīng)驗(yàn)。
六是進(jìn)一步完善先行賠付制度實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在類似證券欺詐發(fā)行引發(fā)的侵權(quán)賠償案件中，先由具有過(guò)錯(cuò)責(zé)任的保薦機(jī)構(gòu)對(duì)投資者損失作出實(shí)質(zhì)性賠償，進(jìn)而由機(jī)構(gòu)利用自己優(yōu)勢(shì)對(duì)其他責(zé)任主體尋求代位求償，這一做法，極大地減輕了中小投資者參與訴訟活動(dòng)的壓力，讓投資者實(shí)現(xiàn)民事賠償?shù)男蚀蟠筇嵘?。這方面，我們已有若干成功的案例，這一機(jī)制受到了中小投資者的普遍歡迎，參與接受的比率在個(gè)案中超過(guò)95%，化解證券期貨市場(chǎng)矛盾糾紛的效果十分明顯。我們要不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化先行賠付的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善相關(guān)的制度安排。
七是探索建立證券期貨訴訟示范判決機(jī)制。對(duì)具有群體性特征的證券期貨侵權(quán)訴訟案件，可以參考借鑒有關(guān)示范訴訟的制度做法，探索研究建立示范判決機(jī)制，按照“類似案件類似處理”的原則，解決好由于投資者人數(shù)眾多帶來(lái)的多頭起訴、重復(fù)審理的問(wèn)題。
另外，我們也將深入研究境外市場(chǎng)在個(gè)案處理上的其他經(jīng)驗(yàn)做法，包括責(zé)令回購(gòu)股權(quán)、通過(guò)公平基金賠償投資者等，探索我國(guó)市場(chǎng)建立相關(guān)制度的可行性。
女士們、先生們、朋友們！中國(guó)資本市場(chǎng)的投資者權(quán)益損害賠償制度正處在積極探索和不斷完善的過(guò)程之中，我們特別希望能夠充分借鑒吸收境外市場(chǎng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，立足中國(guó)的國(guó)情進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，解決好中國(guó)市場(chǎng)中小投資者權(quán)益救濟(jì)的特殊難題。同時(shí)，也希望這方面的工作能得到社會(huì)各方面的充分理解和大力支持，共同為保護(hù)好中國(guó)的中小投資者，為實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)的公正、有效和透明運(yùn)行作出應(yīng)有的努力。
預(yù)祝本次研討會(huì)取得圓滿成功！謝謝大家！
2017年9月4日
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