完善監(jiān)管優(yōu)化環(huán)境 提升私募基金發(fā)展質(zhì)量
由湖南證監(jiān)局、湖南省金融辦作為指導(dǎo)單位，湖南湘江新區(qū)管委會主辦的“湘江私募基金發(fā)展論壇”日前在長沙隆重舉行。中國證監(jiān)會私募基金監(jiān)管部副主任劉健鈞應(yīng)邀出席論壇，并結(jié)合學(xué)習(xí)第五次全國金融工作會議精神的體會，作了《完善監(jiān)管，優(yōu)化環(huán)境，提升私募基金發(fā)展質(zhì)量》主題演講。為推動證券期貨界深入學(xué)習(xí)和貫徹落實第五次全國金融工作會議精神，現(xiàn)根據(jù)論壇速記，將劉健鈞主題演講摘要刊發(fā)。
剛剛閉幕的第五次全國金融工作會議不僅為全面加強(qiáng)金融監(jiān)管指明了方向，也為改進(jìn)和完善私募基金監(jiān)管明確了方針。結(jié)合學(xué)習(xí)第五次全國金融工作會議精神，特圍繞“提升私募基金發(fā)展質(zhì)量”課題，談五點(diǎn)尚不成熟的體會：
一、既要充分肯定行業(yè)發(fā)展取得的巨大成就及其重要意義，又要正視行業(yè)存在的各種問題
最近十年來，各類私募基金在我國快速發(fā)展，截至2017年6月30日，在基金業(yè)協(xié)會登記的私募基金管理人19708家，已備案且存續(xù)的私募基金56576只，實繳規(guī)模9.37萬億元?？紤]到尚未登記備案的規(guī)模，參照市場研究機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，僅股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模即超過了8萬億元。各類私募基金的發(fā)展和投資運(yùn)作，對于提升資本市場運(yùn)行效率、支持實體經(jīng)濟(jì)特別是創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，均起到了重要作用。但是，同時也要看到，我國私募基金行業(yè)總體上仍然呈現(xiàn)為“機(jī)構(gòu)數(shù)量多而不強(qiáng)，基金規(guī)模大而不精，低水平同質(zhì)競爭”狀況。
特別是在發(fā)展過程中還暴露出不少的問題，如為規(guī)避監(jiān)管和避稅，層層嵌套，資金空轉(zhuǎn)；過度使用杠桿，不僅沒有起到應(yīng)有的去杠桿作用，反而加大了總體經(jīng)濟(jì)的杠桿化水平；不少私募基金搞“明股實債”、變相貸款，已蛻化為影子銀行。有些機(jī)構(gòu)甚至隨意從事資金池業(yè)務(wù)，通過滾動發(fā)行，期限錯配，混合使用，定價分離，未經(jīng)許可，做起了存貸款中介。繼前些年合伙型基金非法集資頻繁涌現(xiàn)之后，近年又不斷出現(xiàn)合伙型基金通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送的事件。在合伙型基金亂象被大量曝光后，最近一些機(jī)構(gòu)開始借助信托(契約)型基金，變著花樣地搞非法集資和利益輸送。
二、要完善差異化法律與監(jiān)管體系，切實保護(hù)投資者權(quán)益，確保不因為私募基金引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險
早在證監(jiān)會主席劉士余剛履新證監(jiān)會不久，證監(jiān)會黨委就確立了“依法全面從嚴(yán)”的資本市場監(jiān)管工作方針。在剛剛閉幕的第五次全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理一方面提出“要把發(fā)展直接融資放在重要位置”、“積極有序發(fā)展股權(quán)融資，提高直接融資比重”，另一方面又就加強(qiáng)包括私募基金在內(nèi)的金融監(jiān)管做出了一系列重要指示。
遵照中央加強(qiáng)金融監(jiān)管的總體精神，結(jié)合私募基金特點(diǎn)，有必要全面完善私募基金差異化法律與監(jiān)管體系：一是加快推動出臺《私募投資基金管理暫行條例》；二是加快研究與條例配套的規(guī)章規(guī)則體系；三是加快建立私募基金風(fēng)險監(jiān)測體系；四是完善私募基金現(xiàn)場檢查制度；五是在加大違規(guī)處罰力度的同時，建立獎優(yōu)罰劣機(jī)制；六是積極開展投資者教育活動。
與此同時，由于私募基金僅向具有風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承受能力的合格投資者募集，投資者對基金管理人的約束力較強(qiáng)，因此，又不必照搬公募基金那套監(jiān)管方式。從維護(hù)市場活力角度考慮，也不宜照搬公募基金那套監(jiān)管方式。同樣是私募基金，對沖基金、并購基金、創(chuàng)業(yè)基金等三大典型類別又因投資領(lǐng)域的不同，風(fēng)險特點(diǎn)也有較大差異，所以，對不同類別私募基金，也要實行差異化監(jiān)管。
三、要完善差異化行業(yè)自律機(jī)制，促進(jìn)私募基金借助私人關(guān)系基礎(chǔ)上的聲譽(yù)約束機(jī)制，夯實私募基金治理結(jié)構(gòu)的基石
基金管理的本質(zhì)是“集合性地受人之托、代人理財”。與單一客戶資產(chǎn)管理相比較，存在著雙重委托受托關(guān)系下的道德風(fēng)險。所以，只有當(dāng)基金管理人能夠恪守“誠實信用”責(zé)任，才可能贏得投資者信任。就此而言，建立在誠信基礎(chǔ)上的聲譽(yù)是基金管理人的立命之本。由于私募基金通過私下募集，僅與少數(shù)具有私人信任關(guān)系和風(fēng)險識別能力、風(fēng)險承受能力的合格投資者發(fā)生委托受托關(guān)系，因而更需借助私人關(guān)系基礎(chǔ)上的聲譽(yù)約束機(jī)制，夯實私募基金治理結(jié)構(gòu)的基石。然而，要將誠實信用責(zé)任“內(nèi)化于心、外化于形”，還需要借助外部約束。其中，行業(yè)自律機(jī)制起著非常關(guān)鍵的作用。
近年來，中國證券基金業(yè)協(xié)會通過艱苦努力，基本建立起私募基金行業(yè)自律規(guī)則體系和行業(yè)自律制度體系，并在數(shù)據(jù)收集、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警和行業(yè)自律處分等方面做了大量工作。所有這些，對于緩解私募基金亂象起到了重要作用。為更好發(fā)揮行業(yè)自律對機(jī)構(gòu)自律的促進(jìn)作用，有必要進(jìn)一步完善行業(yè)自律規(guī)則和自律制度，改進(jìn)行業(yè)自律工作方式。根據(jù)前一段市場的反應(yīng)，要努力實現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)透明化、程序透明化”，切實提高市場機(jī)構(gòu)對登記備案和有關(guān)自律程序的可預(yù)期性。
此外，要充分發(fā)揮投資者投訴、社會舉報和媒體曝光對市場機(jī)構(gòu)實行他律的積極作用，通過社會他律，促進(jìn)協(xié)會的行業(yè)自律和市場機(jī)構(gòu)的自律。
四、引導(dǎo)各類私募基金回歸“投資”本原，強(qiáng)化不同類別基金專業(yè)化運(yùn)作，努力打造行業(yè)品牌
當(dāng)前，我國私募基金發(fā)展可謂“機(jī)遇難得、挑戰(zhàn)也十分嚴(yán)峻”。
就機(jī)遇而言，一是黨中央、國務(wù)院和各級地方政府高度重視發(fā)展私募基金，政策環(huán)境可望進(jìn)一步改進(jìn)；二是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將為行業(yè)發(fā)展帶來強(qiáng)勁動力；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中求進(jìn)，特別是創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企改革和民營企業(yè)管理層交替，將為私募基金發(fā)展帶來諸多投資機(jī)會。
就挑戰(zhàn)而言，目前市場正面臨以下三大突出矛盾：一是行業(yè)沖動與市場規(guī)律的矛盾突出；二是有限市場機(jī)會與行業(yè)競爭激化的矛盾突出；三是規(guī)模擴(kuò)張與培育核心競爭力的矛盾突出。
為確保積極有序發(fā)展私募基金，特別需要引導(dǎo)市場樹立以下三大理念：一是力戒浮躁，尊重規(guī)律，回歸私募基金“投資”的本原，走可持續(xù)發(fā)展之路；二是強(qiáng)化不同類別基金專業(yè)化運(yùn)作，立足自身的專業(yè)化特長，通過細(xì)分領(lǐng)域的優(yōu)勢提高競爭力；三是切忌好大喜功，弘揚(yáng)工匠精神，著力培育行業(yè)品牌。
五、優(yōu)化政策法律環(huán)境，更好發(fā)揮公司型合伙型基金在股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的作用
首先，既要深刻認(rèn)識到，在基金管理人誠實守信，市場聲譽(yù)約束機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用的情況下，公司型、合伙型、信托(契約)型都是私募基金的有效組織形式，所以應(yīng)當(dāng)尊重市場的自主選擇；但也要理性認(rèn)識到，信托(契約)型即便在誠信體系非常完備的成熟市場經(jīng)濟(jì)國家也主要適合證券基金，在我國誠信體系尚不健全的情況下，股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金由于投資對象無法進(jìn)行公開的信息披露、資產(chǎn)不具有流動性，采取信托(契約)型容易出現(xiàn)道德風(fēng)險。相比較而言，公司型基金由于能夠建立起有效的法人治理結(jié)構(gòu)，因而最利于保護(hù)投資者權(quán)益；合伙型基金雖然沒有法人治理結(jié)構(gòu)，但畢竟可通過合伙人會議對執(zhí)行事務(wù)合伙人提出建議；而信托(契約)型基金按照信托關(guān)系的原理，基金管理人可以自己的名義處置基金資產(chǎn)，最容易通過關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送。從近二十年中國實踐看，2007年《合伙企業(yè)法》實施以前，我國股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金以公司形式設(shè)立，沒有發(fā)現(xiàn)一家公司型基金出現(xiàn)過非法集資和利益輸送問題，包括《合伙企業(yè)法》實施后仍然堅持以公司型設(shè)立且向社會募集資本的基金也都比較規(guī)范。
2007年《合伙企業(yè)法》實施后，合伙型基金出現(xiàn)非法集資和利益輸送問題則比較頻繁。這兩年，隨著行業(yè)對合伙型基金的認(rèn)識逐趨理性，加之合伙工商登記遇挫，而信托(契約)型基金在避稅方面更有優(yōu)勢，且無需履行工商登記手續(xù)，一些股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金開始采取信托(契約)型，結(jié)果很快出現(xiàn)了比合伙型基金更頻繁的非法集資和利益輸送。
其次，要完善工商稅收等政策和相關(guān)法律體系，為公司型合伙型基金在股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域更好發(fā)揮作用，創(chuàng)造公平的政策法律環(huán)境。當(dāng)前迫切需要解決的問題，一是建議各級工商管理部門切實貫徹好《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》關(guān)于“優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資商事環(huán)境。各地區(qū)、各部門不得自行出臺限制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)市場準(zhǔn)入和發(fā)展的有關(guān)政策”的精神，盡快恢復(fù)對各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)的工商登記。二是建議財稅部門繼續(xù)按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)“完善創(chuàng)業(yè)投資稅收政策”的精神，“按照稅收中性、稅收公平原則和稅制改革方向與要求”，解決公司型合伙型基金雙重征稅和稅率偏高的問題。三是推動進(jìn)一步修改《公司法》，明確更適合公司型基金運(yùn)作特點(diǎn)的特別規(guī)定。
第三，要積極履行中央編辦賦予的開展私募基金領(lǐng)域投資者教育工作職責(zé)，引導(dǎo)投資者認(rèn)識到，信托(契約)型基金在股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域可能存在的潛在道德風(fēng)險，避免重蹈當(dāng)年借助“合伙迷信”忽悠投資者，很快引發(fā)非法集資、利益輸送事件頻發(fā)的覆轍。市場和媒體也不要將監(jiān)管部門正常的投資者教育工作誤讀為“力挺公司型、合伙型基金，打壓信托(契約)型基金”。對信托(契約)型基金運(yùn)作過程中的政策法律問題，證監(jiān)會有關(guān)部門也在積極研究過程中。
2017年7月27日
